Klicka på PDF-ikonen längst ned på sidan för att läsa hela texten om kommundelningseffekter!
Kommundelningseffekter
En inventering av 1990-talets nya kommuners lokaldemokratiska erfarenheter
Av Gissur Ó. Erlingsson
1 En tomgångsdemokrati söker sin lösning
För ett halvt sekel sedan fanns det 2 498 kommuner i Sverige. Denna indelning av landet hade sitt ursprung i 1862 års kommunalförordningar. På 1930-talet började dessa uppfattas som omoderna, och som ett led i välfärdsstatsbygget började Socialdemokraterna därför utreda möjligheterna att slå samman kommunerna till befolkningsmässigt större enheter. Syftet var främst att skapa förvaltningspolitiskt optimala, bärkraftiga kommuner. Sammanslagningarna realiserades genom den så kallade storkommunreformen (1952) och kommunblocksreformerna (1962–1974). Dessa reformer – som troligen är Västeuropas mest omfattande i sitt slag
(jfr Kjellberg, 1988) – innebar att antalet kommuner sjönk drastiskt, från närmare 2 500 till 277 på bara 22 år. Fram till 1974
var sålunda trenden otvetydig – vi gick mot större och färre kommunenheter.
Under de två senaste decennierna har denna trend långsamt börjat vända. Många delar av de nya kommunerna blev mycket missnöjda med den situation som uppstod i de sammanslagna enheterna och började aktivt sträva efter att åter få bli egna. Denna strävan har gett resultat i några fall. Sedan den senaste sammanläggningen har 12 kommunutbrytningar ägt rum. I skrivande stund är antalet svenska kommuner 289 till antalet. Ämnet för denna studie är just detta – återgången till mindre kommunenheter genom kommundelningar.
Denna tendens, återgången till mindre kommunenheter, bör ses i ljuset av en parallell samhällsutveckling. I den allmänpolitiska debatten och det akademiska samtalet upprepas ofta ett påstående som verkar ha utvecklats till en allmängiltig sanning: Demokratin,som den traditionellt uppfattas, befinner sig i ett bekymmersamt läge. Valdeltagandet sjunker, andelen blankröster ökar och medborgarna förefaller vara mindre politiskt engagerade än förr. Vidare förlorar de politiska partierna medlemmar, och tecken finns på att medborgarnas misstro mot centrala samhällsinstitutioner bara växer (jfr Möller, 2000; Petersson m.fl. 2000; Holmberg & Weibull, 2000). Denna utveckling går på tvärs mot en norm som vi skulle kunna ge etiketten den deltagardemokratiska (se Held, 1995:305 ff. ; Jacobsson, 1999:164; jfr Demokratiutredningens demokratimodell i SOU 2000:1). Accepteras den deltagardemokratiska normen finns följaktligen mycket goda skäl att fråga sig vad som kan göras för att denna ”demokratiska tomgång” inte ska utvecklas till ett ”demokratiskt motorstopp”.
1.1 Administrativa omstruktureringar som demokratins räddning?
I Sverige kan utomstående betraktare avläsa tendenser till politiska åtgärder för att motverka denna negativa utveckling. Ett exempel på sådana kan de så kallade stadsdels- eller kommundelsreformerna sägas vara. Om man ska tro de utvärderingar som gjorts förefaller dessa dock i första hand fått stärkt effektivitet som följd, medan demokratieffekterna varit försumbara (t.ex. Montin, 1989; Jönsson & Solli, 1995; jfr Petersson & Söderlind, 1989:100), även om Rune Premfors med fleras Stockholmsstudie (1993) funnit vissa indikationer på att reformen har en deltagardemokratisk potential. Ett annat exempel på dylika administrativa innovationer som – åtminstone i retoriken – syftat till att åtgärda demokratiproblematiken, är de regionförsök som genomförts i fyra försöksregioner (jfr Jerneck & Sjölin, 2000). Dock är ifrågasättanden av regionaliseringens demokratiska egenskaper närmast legio i debatten (t.ex. Petersson Dagens Nyheter 2000-10-05; Larsson, 1998).
Ytterligare ett intressant motdrag mot det till synes sjunkande politiska engagemanget är viljan att dela kommuner, dvs. det kommundelningsfenomen som sakta utkristalliserats under 1990-talet (jfr Erlingsson 1999; KommunAktuellt, 1997, nr 21:2). Ser vi bara till det senaste decenniet har en mängd initiativ tagits bland invånare i olika kommundelar, initiativ som syftar till att bryta loss en kommundel från den tidigare moderkommunen i syfte att skapa en helt ny, egen kommun. Denna aktivitet har resulterat i att ett stort antal ansökningar om kommundelning hamnat på Kammarkollegiets bord. Fem av dessa ansökningar har bifallits under 1990-talet, vilket inneburit att antalet svenska kommuner nu är uppe i 289. För att citera Rolf Andersson, en av initiativtagarna bakom Nätverket nya kommuner, är kommundelningsfrågan i allra högsta grad ”en fråga som jäser ute i kommunerna” (citerad i Erlingsson, 1999).
Att kommundelningar ska ses som en demokratistärkande åtgärd är inte uteslutande något som delningsaktivister hävdar. Exempelvis menar författarna till Demokratiutredningens slutbetänkande att kommundelning är att föredra framför fler nivåer i det politiska systemet, men också att kommundelningar skapar bättre demokratiska förutsättningar än vad till exempel stadsdels- och kommundelsreformerna gjort (SOU 2000:1, s. 158). Vidare hävdade många (och hävdar fortfarande) att kommunsammanläggningarna mellan 1952–1974 blev förödande för den lokala demokratin. Centerpartiet har hela tiden kraftigt kritiserat sammanläggningarna och pekat på det önskvärda med att dela kommuner. Ett av de senaste uttrycken för detta är riksdagsledamoten Åsa Torstenssons riksdagsdebatt med demokratiminister Britta Lejon (oktober 2000) där Torstensson menade att hundra nya kommuner skulle innebära att medborgarnas deltagande i den kommunala demokratin skulle öka (Dagens Nyheter 2000-10-14:A10). Den positiva inställningen till kommundelningar återfinns historiskt hos de borgerliga partierna, vilket fick sitt konkreta uttryck under den borgerliga regeringen 1991–1994. Dåvarande civilminister Inger Davidsson slog fast att:
| Ett sätt på vilken den lokala demokratin kan stärkas är att dela kommuner (...). Jag ser positivt på lokala initiativ till kommundelningar. Erfarenheten av genomförda delningar skall studeras (prop. 1991/92:100).1 |
1.2 Kommundelningar – en demokratistärkande åtgärd?
Föreliggande undersökning ska ses mot bakgrund av de ovan beskrivna utvecklingsdragen. Framställningen tar sitt avstamp i medborgarnas sjunkande politiska deltagande, ökande misstro och minskande engagemang. I ljuset av den argumentation som delningsförespråkarna för, kommer kommundelningarna att betraktas som ett försök att undvika det motorstopp somliga fruktar ska följa av den omtalade demokratiska tomgången. Mer specifikt är denna studie en underlagsrapport för Kommundemokratikommittén, där det i direktivet framhålls att:
| Kommittén skall (…) göra en utvärdering av de allmänna kommunaldemokratiska erfarenheterna från de kommundelningar som genomförts under 1990-talet. Detta i syfte att bl.a. se om och i så fall på vilket sätt medborgarnas engagemang ökat genom delningen (s. 22–23). |
Uppdraget här är sålunda utvärdera de demokratiska erfarenheterna av 1990-talets kommundelningar i de utbrutna kommundelarna. Studiens forskningsobjekt blir därvidlag Trosa, Gnesta, Lekeberg, Bollebygd och Nykvarn. Det principiella temat för denna undersökning är om skapandet av mindre lokala enheter – det vill säga kommundelningar – kan vara ett sätt att gjuta liv i en stagnerande svensk demokrati.
1 Under denna period togs frågan upp i flera riksdagsmotioner. Folkpartiet anförde att steg måste tas till att, i de fall där invånarna själva önskar att dela kommunen, statsmakterna inte motsätter sig delning utan tillåter den (1990/91:K51). Centerpartiet menade att kommunsammanläggningarna 1962 och ”tvångsbeslutet” 1969 hade lett till ett flertal negativa konsekvenser vad gäller minskning av antalet kommunalt förtroendevalda med följden att kommunmedlemmarnas påverkansmöjligheter försvårats. Mot denna bakgrund ansåg man att regering och riksdag borde medverka till att genomföra kommundelningar när detta är ett lokalt krav (1990/91:K55). Moderaterna menade i sin partimotion (1990/91:K623) att regeringen principiellt skulle tillåta en kommundelning som begärs av kommuninvånarna och ansåg att den dåvarande socialdemokratiska regeringen varit alldeles för restriktiv i frågan.