Västerby 2017-05-10

Yrkande beträffande fullmäktiges ansvarsprövning för Barn- och utbildningsnämnden

Bakgrund

Ansvarsutkrävande och granskning är grunden för den kommunala självstyrelsen, dvs. den lokala demokratin i kommunen. Ansvarsprövningen i fullmäktige fyller flera funktioner; t.ex. är det ett sätt att ge signaler om hur fullmäktige ser på verksamheten och förvaltningen under det år som har passerat¹. Fullmäktige godkänner, kritiserar eller underkänner, ger förändrade direktiv och förutsättningar. Ansvarsprövningen är ett av flera sätt för fullmäktige att styra uppdragstagare i styrelse, nämnder och beredningar. Den ”interna ansvarsprövningen i fullmäktige är därför viktig i det lokala demokratiska systemet.”². Fullmäktiges ledamöter har ett stort ansvar mellan valen, eftersom kommuninvånarna bara kan påverka direkt genom kommunala val vart 4:e år. De förtroendevalda i nämnder och styrelser, som har blivit valda av fullmäktige, har fått ett uppdrag av fullmäktige. Detta brukar kallas för revisionsansvar. I detta ingår följande:

Ansvar att bedriva verksamheten enligt fullmäktiges mål, beslut och riktlinjer samt de föreskrifter som gäller för verksamheten.
Ansvar att se till att den interna kontrollen är tillräcklig och verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt.
I ansvaret ligger också att återrapportera till fullmäktige och att upprätta rättvisande räkenskaper.³

Detta innebär att i fullmäktiges ansvarsprövning är det: ” … den politiska organisationen med de förtroendevalda ledamöterna som prövas, inte de anställda.”⁴

Sorundanet Nynäshamns kommunparti tar mycket allvarligt på det uppdrag som våra ledamöter i fullmäktige har, inte minst mot kommuninvånarna, som bara kan påverka en gång var 4:e år, dvs. vid val. Vi har därför lagt ner mycket obetald fritid på att granska verksamheten som ska redovisas och följas upp av fullmäktige. Detta gör vi inte för att försöka hitta fel och kritisera den politiska ledningen utan för att vi vill att kommunen ska utvecklas positivt och att verksamheterna ska förbättras. Om vi ville vinna politiska poäng med vår granskning, finns det många sätt som detta skulle kunna göras på med betydligt mindre insats i form av vår fritid.

Sorundanet Nynäshamns kommunparti har tagit del av revisorernas granskning och rapportering av verksamheten för 2016 samt Årsredovisningen för 2016.

Kommunens styrmodell är målstyrning, precis som i nästan all offentlig verksamhet sedan 1980-talet.⁵ Denna modell går ut på att man sätter upp mål i Mål och budget-dokumentet, som fullmäktige beslutar om och sedan följs målen upp i årsredovisningen, som godkänns av fullmäktige.

Ett mynt har som bekant två sidor. Den ena sidan av myntet är målen och den andra sidan är resultatet. Att sätta upp mål är inte så svårt, men att sedan följa upp dem, det är det som är svårigheten med denna styrmodell. I stället för att följa upp målen, är det lätt att falla in i att beskriva vad nämnden har gjort med pengarna i budgeten, t.ex. att räkna upp aktiviteter, projekt och annat som nämnden har arbetat med under året. Det är dock inte detsamma som att följa upp resultatet.⁶ Att det här också gäller Nynäshamns kommun, ser vi många exempel på i årsredovisningen 2016 och i nämndernas rapporter.
SKL menar att utgångspunkten för styrning med mål och resultat är:⁷

Om du inte kan mäta resultat kan du inte skilja framgångar från misslyckanden.
Om du inte kan identifiera framgångar kan du inte lära från dem.
Om du inte kan identifiera misslyckanden kan du inte korrigera dem.

Det är därför oerhört viktigt för verksamhetens positiva utveckling att inte bara sätta upp mål och indikatorer utan att också följa upp dem för att se resultatet: ”Inga resultat – ingen kunskap.”⁸ Det handlar ju om att ge kommuninvånarna så bra nytta som möjligt för sina skattepengar. Genom resultatuppföljningen tar man reda på: ”Vad får medborgarna för sina pengar? Vad uppnår vi med de resurser vi har? Kan vi prestera ett lika gott resultat med mindre resurser?”⁹ I denna granskning, ser vi att nämnden har haft betydligt mer fokus på att de ekonomiska ramarna hålls, dvs. den budget som varje nämnd har att disponera för sin verksamhet, än på kvaliteten i verksamheten, dvs. vilken kvalitet på servicen som kommuninvånarna får för sina skattepengar.

Revisorerna har meddelat på ett fullmäktigemöte att de har valt att särskilt granska Barn- och utbildningsnämndens verksamhet. Vi finner det anmärkningsvärt att revisorernas rapport, när det gäller att särskilt granska Barn- och utbildningsnämndens verksamhet, inte har blivit färdig förrän i maj och att revisorerna därför har fattat sitt beslut om att rekommendera ansvarsfrihet till Barn- och utbildningsnämndens ledamöter, trots att rapportens resultat inte har kunnat göra underlag för detta beslut.

Prövning av ansvarsfrihet

För att kunna svara på ovanstående frågor: ”Vad får medborgarna för sina pengar? Vad uppnår vi med de resurser vi har? Kan vi prestera ett lika gott resultat med mindre resurser?”¹⁰ behöver man göra jämförelser med andra kommuner. För att kunna mäta resultatet, måste indikatorerna också ha ett målvärde, ett mål att sträva mot. Det saknas tyvärr i Mål och budgetdokumentet 2016-2019. Det är därför positivt att Barn- och utbildningsnämnden har angivit ett målvärde för 2016 för nämndens mål och angivit flera andra år som jämförelse. Tyvärr saknas dock ganska många värden för 2016, vilket påverkar bedömningen av måluppfyllelsen.

Utifrån det granskade underlaget anser vi att Barn- och utbildningsnämnden har brustit när det gäller följande tre punkter av åtta punkter som utgör grunden för ansvarsprövning:

Bristande måluppfyllelse, ohörsamhet till mål och riktlinjer fastslagna av fullmäktige eller i föreskrifter
Bristande styrning, ledning, uppföljning och kontroll
Icke lagenlig verksamhet, brottslig gärning

Motivering

I den nya Skollagen från 2010, står det: ”Utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform och inom fritidshemmet oavsett var i landet den anordnas.”¹¹

Enligt revisorernas rapport¹² saknas ett socioekonomiskt inslag i resursfördelningsmodellen, vilket också Skolinspektionen har påpekat i sina rapporter, både 2010 och 2015. Det finns även allvarliga brister i det systematiska kvalitetsarbetet genom att detta inte ger en samlad bild som kan utgöra beslutsunderlag för prioriterade utvecklingsområden och åtgärder för att utveckla utbildningen i enlighet med de nationella målen.

Enligt Skolinspektionens rapport¹³ har det genomsnittliga meritvärdet i Nynäshamns kommun varit lägre än riksgenomsnittet sedan 2006. ”Detta innebär att ett flertal elever i kommunen har gått ut grundskolan utan att ha getts förutsättningar att inhämta de kunskaper som behövs för exempelvis högre studier.”¹⁴ Skolinspektionen ser också allvarligt på att resultaten mellan skolorna varierar samt att det också finns för stora skillnader mellan pojkars och flickors resultat. Det finns t.o.m. stora skillnader så tidigt som i årskurs 3, där resultaten på nationella proven varierar med upp till 23 procentenheter mellan skolor. För elever i årskurs 6, varierar det upp till 32 procentenheter mellan skolorna beträffande elever som har uppnått kunskapskraven (A-E) och motsvarande siffra för årskurs 9 är 31 procentenheter. Detta innebär att utbildningen i Nynäshamns kommun inte är likvärdig för alla elever, vilket strider mot Skollagen. Det är också anmärkningsvärt med tanke på likvärdigheten att skolorna i Sorunda inte har tillgång till klassuppsättningar av iPads, som övriga skolor. Inte minst när dessa kan ha stor betydelse för att hjälpa elever med läs- och skrivsvårigheter.¹⁵

I beslutet skriver Skolinspektionen bl.a. följande:¹⁶

Nynäshamns kommun måste ta ett mer aktivt och tydligt ansvar för grundskolan samt genomdriva en tydligare styrning av den för att säkerställa att verksamheten utvecklas kontinuerligt. Mot bakgrund av att resultaten i grundskolan varierar mellan skolor behöver kommunen ta ett krafttag för att förbättra det systematiska kvalitetsarbetet och initiera en resursfördelning utifrån elevernas behov.
Skolinspektionens tillsyn av grundskolan visar att huvudmannen inte tillräckligt väl analyserar och tar reda på vad som orsakar de låga resultaten samt variationen i resultaten för att kunna sätta in adekvata åtgärder som leder till en högre måluppfyllelse. För att förbättra resultaten behöver Nynäshamns kommun analysera orsakerna till resultaten, måluppfyllelsen och de förutsättningar huvudmannen ger skolenheterna för att de ska kunna ge eleverna en god utbildning. Utifrån detta behöver huvudmannen vidta åtgärder som är tillräckligt tydliga för att kunna utvärderas. Skolinspektionen har även identifierat brister i kvalitetsarbetet på skolnivå. Nynäshamns kommun måste utveckla kopplingen mellan kvalitetsarbetet på enhets- och huvudmannanivå samt förbättra dokumentationen av detta. Alla delar i kvalitetsarbetet ska dokumenteras på ett sådant sätt att Nynäshamns kommun får en tydlig bild och ett verktyg för att säkerställa att verksamheterna bedrivs utifrån författningarnas krav.
Skolinspektionens tillsyn av grundskolorna visar också att Nynäshamns kommun saknar en behovsstyrd resursfördelning som ger eleverna förutsättningar att nå utbildningens mål. Huvudmannen behöver utarbeta ett resursfördelningssystem för att möta elevernas olika förutsättningar och behov. Detta påtalades av Skolinspektionen 2010 och återigen vid inspektionen 2015. Barn och ungdomar går bara ett år i varje årskurs. Om man som elev inte får den hjälp och det stöd man behöver när man behöver det, så går det inte att reparera om sex år eller i alla fall blir det mycket svårt och det är i så fall också eleven som drabbas. Det är nu sju år sedan Skolinspektionen anmärkte på att Nynäshamns kommun inte har en behovsstyrd resursfördelning. Inte heller de kommungemensamma undervisningsgrupperna har implementerats under 2016 utan planeras blir genomförda först till hösten 2017. Detta trots att det konstateras i Barn- och utbildningsnämndens rapport, att också införandet av den behovsstyrda resursfördelningen är en åtgärd som kan påverka elevernas trygghet. Många av de elever, som gick i skolan 2010 när Skolinspektionen anmärkte på att det inte fanns en behovsstyrd resursfördelning, har hunnit gå ur skolan utan att resursfördelningssystemet har åtgärdats. Att inte resursfördelningssystemet har implementerats under 2016, ser vi synnerligen allvarligt på. Det är kommunens barn och ungdomar som får betala priset för att detta inte ännu är genomfört.
Det är viktigt att komma ihåg att Barn- och utbildningsnämndens verksamhet skiljer sig mycket från t.ex. den verksamhet som Miljö- och samhällsbyggnadsnämnden ansvarar för. Om det blir ett hål i gatan och man inte lagar det, kan hålet naturligtvis bli större och kostnaden för att laga hålet kan öka, men när väl hålet är lagat, då är allt bra igen. Om en elev inte får stöd i t.ex. årskurs 2 och därför inte lär sig läsa och skriva, kommer det att påverka elevens resultat i samtliga ämnen. Eleven kan inte tillgodogöra sig de andra ämnena heller och han eller hon kommer efter i skolarbetet, alltmer för varje dag som går. Den dag eleven lär sig läsa och skriva, ligger han eller hon fortfarande efter i alla ämnen och den som får jobba i kapp, det är eleven. Dessutom kommer elevens motivation att gå till skolan, lära sig och göra sitt bästa att minska för varje dag som eleven inte klara skolan på ett bra sätt. Eleven får dåligt självförtroende, som det kan ta år att reparera, om det ens någonsin går. Om en elev inte får det stöd han eller hon behöver för att uppnå målen, kommer det med största sannolikhet att påverka hela elevens liv. Därför ser vi mycket allvarligt på att den behovsstyrda resursfördelningen inte har implementerats under 2016 heller.
Skolinspektionen tillsyn visar dessutom att Nynäshamns kommun saknar en systematik när det gäller arbetet mot kränkande behandling, trygghet och studiero. Huvudmannen måste ha någon systematik för att hålla sig informerad om vad som händer i skolornas skolmiljö för att säkerställa att verksamheten präglas av trygghet och studiero. I detta arbete ingår att säkerställa att det system som finns för att ta emot anmälningar om kränkande behandling av elever fungerar och att planen mot kränkande behandling uppfyller författningarnas krav samt är det redskap i värdegrundsarbetet som det är tänkt att vara.

För mer detaljerade fakta om Skolinspektionen beslut, hänvisas till de angivna källorna.

Här följer ytterligare motiveringar:

Om man t.ex. läser Barnbilagan 2016 och resultatet från elevenkäterna, går det inte att se att det har skett någon förbättring när det gäller grundläggande värden, hur eleverna uppfattar undervisningen, om delaktighet och inflytande etc. Nästan samtliga frågor i enkäten har ett sämre resultat 2016 jämfört med 2015 och 2014. Vi kan därför inte se att detta område har förbättrats sedan inspektionen 2015, även om åtgärder som ska förbättra detta fr.a. har planerats till 2017, vilket inte påverkar vår bedömning för 2016. Detta ser vi också mycket allvarligt på, inte minst när det gäller trygghet, studiero, och att eleverna inte utsätts för kränkande behandling, vilka är förutsättningar för framgångsrika studier. Detta ingår också i den kritik som Skolinspektionen framförde.
Enligt revisorernas rapport, har inte nämnden behandlat fullmäktiges uppdrag (från 2016-10-19) att utarbeta en målsättning att senast 2019 för att minska antalet barn per årsarbetare i kommunala förskolor. Revisorerna påpekar även flera andra uppdrag från fullmäktige, som de inte kan se vara genomförda.
Dessutom saknas en antagen plan för den interna kontrollen och revisorerna bedömer, med protokollen som grund, att den interna kontrollen inte har behandlats på nämndens sammanträden under 2016.
Enligt revisorernas bedömning har Barn- och utbildningsnämnden beslutat om åtta nämndmål och endast två mål kan bedömas som uppfyllda. Ett mål är ej uppfyllt och två mål är ej bedömda i verksamhetsberättelsen. Nämnden gör inte heller någon egen bedömningen av måluppfyllelsen utan beskriver ett antal aktiviteter, vilket inte är detsamma som bedömning av måluppfyllelsen (se sidan 1 ovan).
Vi ser också mycket allvarligt på att man räknade fel på antalet budgeterade elever och därför betalade ut ca en miljon för mycket per månad. Det är naturligtvis viktigt att budgeten är i balans, men att försöka hämta in de pengar som hade betalats ut för mycket, innebär naturligtvis besparingar som i slutändan drabbar elever och lärare samt verksamhet. Det är troligt att detta också har inneburit en än mer ansträngd situation på kommunens skolor, vilket t.ex. kan ha medfört att lärare har valt att lämna sitt arbete i kommunen. Redan Avonovarapporten, (januari 2016), om den Psykosociala arbetsmiljön i Sorunda rektorsområdet, tar upp besparingar och indragningar som viktiga orsaker till problem i arbetsmiljön. Det är självklart att om man drar in på resurserna i en redan ansträngd verksamhet, så blir det negativa konsekvenser. Vi ser felräkningen när det gäller antalet elever, som ett symtom på bristande styrning, ledning, uppföljning och kontroll.
Också det faktum att ett stort antal elever, fr.a. i Sorunda och Ösmo rektorsområde, har valt att lämna kommunens skolor och i stället gå i skola utanför kommunen, indikerar allvarliga brister i kommunen skolor och ser vi det som mycket allvarligt, inte minst eftersom det på sikt också innebär ett mindre underlag för kommunens gymnasieskola.

Sammanfattning

Vi ser det som särskilt allvarligt att resursfördelningsmodellen till grundskolan och gymnasieskolan inte har setts över och utvecklats samt att den inte följer aktuell lagstiftning och säkerställer att fördelningsprinciperna är ändamålsenliga, trots att den nya Skollagen trädde i kraft för sex år sedan (granskningen gäller verksamhetsåret 2016). En del elever har t.o.m. hunnit lämna skolan under de sex år som Skollagen inte har följts, vilket kan ha haft långtgående konsekvenser för dessa ungdomars framtida liv.

Bristerna i nedan angivna tre punkter får också mycket allvarliga konsekvenser för barn och ungdomars möjligheter till högre utbildning och arbete:

Bristande måluppfyllelse, ohörsamhet till mål och riktlinjer fastslagna av fullmäktige eller i föreskrifter
Bristande styrning, ledning, uppföljning och kontroll
Icke lagenlig verksamhet, brottslig gärning

I fullmäktiges ansvarsprövning kan allvarliga brister för bara en av dessa åtta punkter som ingår i ansvarsprövningen leda till avstyrkande av ansvarsfrihet för den nämnd som bedöms. Vi har funnit allvarliga brister för tre av dessa punkter. Därför ser vi oss nödsakade att avstyrka ansvarsfrihet för Barn- och utbildningsnämnden för verksamhetsåret 2016.

Sorundanet Nynäshamns kommunparti
genom

Lena Dafgård
Partiledare
Fullmäktigeledamot

¹ Fullmäktiges ansvarsprövning. Formella krav och praktisk handledning. (2012), SKL

² Fullmäktiges ansvarsprövning. Formella krav och praktisk handledning, sidan 6. (2012), SKL

³ Fullmäktiges ansvarsprövning. Formella krav och praktisk handledning, sidan 6. (2012), SKL

⁴ Fullmäktiges ansvarsprövning. Formella krav och praktisk handledning, sidan 5. (2012), SKL

⁵ Mål och resultat. Att utveckla mål- och resultatstyrning, (2014), SKL.

⁶ Mål och resultat. Att utveckla mål- och resultatstyrning, (2014), SKL.

⁷ Mål och resultat. Att utveckla mål- och resultatstyrning, (2014), SKL, s 6.

⁸ Inga resultat – ingen kunskap. Kvalitetsmått i kommunal verksamhet, SKL och RKA (Rådet för främjande av kommunala analyser, (2010) s. 3

⁹ Inga resultat – ingen kunskap. Kvalitetsmått i kommunal verksamhet, SKL och RKA (Rådet för främjande av kommunala analyser, (2010) s. 3

¹⁰ Inga resultat – ingen kunskap. Kvalitetsmått i kommunal verksamhet, SKL och RKA (Rådet för främjande av kommunala analyser, (2010) s. 3

¹¹ Skollagen, 2010, Kapitel 1, § 9. (https://lagen.nu/2010:800).

¹² ”Styrning och ledning av grund- och gymnasieskolan i Nynäshamns kommun för 2015” ...läs mer

¹³ Beslut för förskoleklass och grundskola efter tillsyn i Nynäshamns kommun 2015-12-08. (http://siris.skolverket.se/siris/ris.openfile?docID=543730)

¹⁴ Se ovan, sidan 4.

¹⁵ Barnbilagan 2016, s. 5.

¹⁶ Beslut för förskoleklass och grundskola efter tillsyn i Nynäshamns kommun 2015-12-08, sidan 4-5. (http://siris.skolverket.se/siris/ris.openfile?docID=543730)